检控分权修宪,拆解总检察长双重身分

今天我们来谈 – 检控分权。这几天国会复会，其中一个关乎大马未来体制发展的提案就是“检控分权”修宪案。

可能很多观众朋友听到“检控分权”或“检察官职能分离”这几个字，会觉得这又是法律专家在玩的文字游戏，跟我们的日常生活有什么关系？我在这边用最简单的制度概念帮大家拆解。如果这项改革能够建立起完善的配套，未来的马来西亚，至少首相就不能再同时透过自己任命的法律顾问，来直接掌握全国的刑事检控权。这当然并不意味着政治干预从此就会完全消失，但至少，司法与行政之间的第一道防火墙将会被建立起来。

要理解这件事为什么会被法律界与公民社会高度关注，我们就必须先来看看大马现有的体制究竟面临什么样的挑战。在我们目前的《联邦宪法》第 145 条文下，总检察长这个职位，拥有一个在宪政设计上非常微妙的“双重身分”。第一，他是首相和内阁的首席法律顾问，政府要做什么决策、法案要怎么写，都是他出谋划策，他是政府的法律军师。第二，他同时又是掌握全国最高刑事检控权的人。虽然在实际运作上，真正办案、出庭的是各级副检察司，但法律赋予总检察长的检控权非常广泛，而且高度集中。任何一宗刑事案件到底要不要提告、要不要继续、要不要撤销控状，最终的制度性决定权都集中在总检察长这个职位上。

大家发现问题在哪里了吗？他既是行政机关的法律顾问，又是管起诉的老大。这导致他在面对涉及政治人物、公共利益或高官显要的案件时，往往会陷入极大的角色冲突。即便法院在程序上依然可以监督起诉是否合法，某些决定在有限范围内也接受司法复核，但长久以来，社会大众对于“选择性检控”或行政干预司法的疑虑，根源就在于这个制度本身所衍生出的利益冲突。

回溯大马的历史，司法独立一直都是社会关注的核心改革议题。特别是在 1988 年，大马司法机构因为一场严重的司法危机而受到重创，最高法院院长及多位法官遭到革职，导致司法权在实质上受到了行政权的极大制衡。自那之后，如何重建司法的公信力，就成为历届政府与公民社会不断博弈的焦点。

而近年来，大家在新闻上最常看到的，就是许多涉及政要的重大案件，在审讯中途突然获得了控方的“释放不代表无罪”就是大家耳熟能详的DNAA。这种情况频繁发生，无论背后的法律理据多么充分，都不可避免地削弱了公众对司法体制的信心。这也就是为什么，社会各界对于将总检察长的法律顾问职能，与独立的刑事检控权分开，会有如此强烈的呼声。

这一次政府提出的《联邦宪法修正案》，核心目的就是要把这两个权力彻底剥离。修宪之后，总检察长将回到比较纯粹的政府首席法律顾问角色，主要负责为政府、内阁和各部门提供法律意见；而刑事检控权，则交由一个独立于总检察长职能之外的 Public Prosecutor 来行使。

根据当初政府提出的原版修宪草案，这个独立检察官必须是大马公民，拥有至少十年的诉讼经验，为了确保政治中立，国会议员是绝对不可以兼任这个职位的。听起来这似乎是一个很大的进步，对不对？

然而，体制改革的复杂性，往往隐藏在细节里。当这个法案在今年年初第一次提呈到国会的时候，真正给这个法案踩煞车、公开施压政府的，居然不是反对党，而是执政联盟内部的后座议员，包括哈山卡林、黄基全、李健聪等十位议员。他们认为原版的草案仍然存在着重大的漏洞，如果不及时修正，这场体制改革可能无法达到预期的效果。

这些议员当时公开发声，主要聚焦在几个制度设计的争议点上。第一，是关于独立检察官的委任与罢免机制。在原版的草案中，虽然名义上把“总检察长”和“检控官”分开了，但如果这个独立检控官的任命权，实质上依然百分之百由首相和行政机关推荐与掌控，那么行政权对检控权的潜在影响力就没有被完全切断。议员们和许多非政府组织认为，必须让朝野共同组成的国会委员会参与审查，建立一个跨党派的透明机制，才能真正建立公信力。

第二个引发法律界讨论的，是关于检控官那长达七年的任期。原草案建议检控官一任就是七年。支持七年任期的人认为，大马一届政府的法定任期最长只有五年，把检控官的任期设计得比政府还要长，像是许多国家的宪法法院法官、中央银行总裁那样，故意跨越不同的政府任期，目的就是为了避免政党轮替时检控官就被随意更换，这样才能确保他的独立性与稳定性。但反对的人则认为，大马的政治体制周期是以五年为限，如果委任到不适任或带有强烈政治倾向的人，长达七年的宪法保护期会让行政与立法机关极难对其进行撤换。这群后座议员当时主张任期应缩短为四年。其实，任期到底长还是短，在法学上并没有标准答案，我觉得关键不在于年限，而是在于配套的罢免机制是否足够完善与公正。

第三个问题则是缺乏配套法律。单单修改《联邦宪法》大框架是不够的。如果在没有同时出台《独立检察官法令》来明确规范其具体运作权限、问责机制以及预算来源的情况下仓促修宪，很可能在实质运作时留下大量模糊空间，甚至导致体制在过渡期出现混乱。

就是因为这些后座议员的公开施压，加上反对党与大马律师公会的呼应，政府在今年三月选择了妥协，同意将法案送交朝野共同组成的“国会特别遴选委员会”进行回炉重造。

就在最近，这个特别遴选委员会的审查报告陆续出炉。根据最新进展，政府已经同意让国会在独立检控官的委任程序中扮演正式角色。未来候选人名单将交由国会特别遴选委员会审查，委员会可以提出评估与建议。更重要的是，修订方向也强调，首相与内阁不应再直接介入这项委任程序。

很多人可能会问，康哥，这个修改真的有这么重要吗？我的答案是：很重要。但是在探讨这场体制改革时，我们又很容易陷入一种非黑即白的思维，认为改革要么是完美的成功，要么就是彻底的失败。但现实的政治与制度演进往往不是这样的。即使国会最后只是象征性参与，而没有拿到最核心的绝对监督权，这场改革恐怕很难完全回应社会对司法独立的期待；但只要能跨出“检控分离”这一步，相较于过去几十年权力高度集中的旧体制，它依然是一个难得的进步。我们需要衡量的，是这场改革的含金量到底有多少。

而在未来的制度落实后，有一个更关键、更需要公众持续探讨的核心问题，那就是：如果未来这个握有大权的独立检察官真的出现了滥权、或者其专业操守受到质疑，究竟该由“谁来监督检控官”？

在未来的法律配套中，这个独立检察官办公室是否需要定期向国会提交年度报告？他是否需要接受国会的质询？他的预算是否受到审计机关的严格监督？当公众对他的不提告决定产生重大质疑时，是否能有独立的司法复核或独立委员会来进行调查？这些具体的问责机制设计，才是决定一个独立机构会不会变成另一个缺乏制衡的权力怪兽的关键。

很多人在谈论政治和体制改革的时候，往往会把希望寄托在某一个特定的人身上。以为只要换了一个好的首相，或者换了一个有正义感的总检察长，大马的司法就会一片光明。但事实上，检控分权的本质，绝对不只是把权力从一个人的手上交给另一个人的手上。

真正的改革，不是把权力搬家，而是建立一套任何人掌权都不能滥权的制度。今天坐在首相位子上的人，可能是你所支持的政党、是你所信任的领袖；但是，国家的法律和制度，从来就不是为了今天某一个特定的人而设计的，而是为了未来每一位可能掌握权力的人设计的。真正成熟的民主社会，他的核心价值不在于我们多么相信某一个政治人物的品德，而是在于我们拥有一套能够约束所有政治人物、约束所有行政权力的制度。

接下来这几天，国会将会针对遴选委员会的报告进行更深一层的辩论与表决。到时候我会再和大家分享最新的进展。