檢控分權修憲,拆解總檢察長雙重身分

今天我們來談 – 檢控分權。這幾天國會復會，其中一個關乎大馬未來體制發展的提案就是「檢控分權」修憲案。

可能很多觀眾朋友聽到「檢控分權」或「檢察官職能分離」這幾個字，會覺得這又是法律專家在玩的文字遊戲，跟我們的日常生活有什麼關係？我在這邊用最簡單的製度概念幫大家拆解。如果這項改革能夠建立起完善的配套，未來的馬來西亞，至少首相就不能再同時透過自己任命的法律顧問，來直接掌握全國的刑事檢控權。這當然並不意味著政治干預從此就會完全消失，但至少，司法與行政之間的第一道防火牆將會被建立起來。

要理解這件事為什麼會被法律界與公民社會高度關注，我們就必須先來看看大馬現有的體制究竟面臨什麼樣的挑戰。在我們目前的《聯邦憲法》第 145 條文下，總檢察長這個職位，擁有一個在憲政設計上非常微妙的「雙重身分」。第一，他是首相和內閣的首席法律顧問，政府要做什麼決策、法案要怎麼寫，都是他出謀劃策，他是政府的法律軍師。第二，他同時又是掌握全國最高刑事檢控權的人。雖然在實際運作上，真正辦案、出庭的是各級副檢察司，但法律賦予總檢察長的檢控權非常廣泛，而且高度集中。任何一宗刑事案件到底要不要提告、要不要繼續、要不要撤銷控狀，最終的制度性決定權都集中在總檢察長這個職位上。

大家發現問題在哪裡了嗎？他既是行政機關的法律顧問，又是管起訴的老大。這導致他在面對涉及政治人物、公共利益或高官顯要的案件時，往往會陷入極大的角色衝突。即便法院在程序上依然可以監督起訴是否合法，某些決定在有限範圍內也接受司法覆核，但長久以來，社會大眾對於「選擇性檢控」或行政干預司法的疑慮，根源就在於這個製度本身所衍生出的利益衝突。

回溯大馬的歷史，司法獨立一直都是社會關注的核心改革議題。特別是在 1988 年，大馬司法機構因為一場嚴重的司法危機而受到重創，最高法院院長及多位法官遭到革職，導致司法權在實質上受到了行政權的極大制衡。自那之後，如何重建司法的公信力，就成為歷屆政府與公民社會不斷博弈的焦點。

而近年來，大家在新聞上最常看到的，就是許多涉及政要的重大案件，在審訊中途突然獲得了控方的「釋放不代表無罪」就是大家耳熟能詳的DNAA。這種情況頻繁發生，無論背後的法律理據多麼充分，都不可避免地削弱了公眾對司法體制的信心。這也就是為什麼，社會各界對於將總檢察長的法律顧問職能，與獨立的刑事檢控權分開，會有如此強烈的呼聲。

這一次政府提出的《聯邦憲法修正案》，核心目的就是要把這兩個權力徹底剝離。修憲之後，總檢察長將回到比較純粹的政府首席法律顧問角色，主要負責為政府、內閣和各部門提供法律意見；而刑事檢控權，則交由一個獨立於總檢察長職能之外的 Public Prosecutor 來行使。

根據當初政府提出的原版修憲草案，這個獨立檢察官必須是大馬公民，擁有至少十年的訴訟經驗，為了確保政治中立，國會議員是絕對不可以兼任這個職位的。聽起來這似乎是一個很大的進步，對不對？

然而，體制改革的複雜性，往往隱藏在細節裡。當這個法案在今年年初第一次提呈到國會的時候，真正給這個法案踩煞車、公開施壓政府的，居然不是反對黨，而是執政聯盟內部的後座議員，包括哈山卡林、黃基全、李健聰等十位議員。他們認為原版的草案仍然存在著重大的漏洞，如果不及時修正，這場體制改革可能無法達到預期的效果。

這些議員當時公開發聲，主要聚焦在幾個制度設計的爭議點上。第一，是關於獨立檢察官的委任與罷免機制。在原版的草案中，雖然名義上把「總檢察長」和「檢控官」分開了，但如果這個獨立檢控官的任命權，實質上依然百分之百由首相和行政機關推薦與掌控，那麼行政權對檢控權的潛在影響力就沒有被完全切斷。議員們和許多非政府組織認為，必須讓朝野共同組成的國會委員會參與審查，建立一個跨黨派的透明機制，才能真正建立公信力。

第二個引發法律界討論的，是關於檢控官那長達七年的任期。原草案建議檢控官一任就是七年。支持七年任期的人認為，大馬一屆政府的法定任期最長只有五年，把檢控官的任期設計得比政府還要長，像是許多國家的憲法法院法官、中央銀行總裁那樣，故意跨越不同的政府任期，目的就是為了避免政黨輪替時檢控官就被隨意更換，這樣才能確保他的獨立性與穩定性。但反對的人則認為，大馬的政治體制週期是以五年為限，如果委任到不適任或帶有強烈政治傾向的人，長達七年的憲法保護期會讓行政與立法機關極難對其進行撤換。這群後座議員當時主張任期應縮短為四年。其實，任期到底長還是短，在法學上並沒有標準答案，我覺得關鍵不在於年限，而是在於配套的罷免機制是否足夠完善與公正。

第三個問題則是缺乏配套法律。單單修改《聯邦憲法》大框架是不夠的。如果在沒有同時出台《獨立檢察官法令》來明確規範其具體運作權限、問責機制以及預算來源的情況下倉促修憲，很可能在實質運作時留下大量模糊空間，甚至導致體制在過渡期出現混亂。

就是因為這些後座議員的公開施壓，加上反對黨與大馬律師公會的呼應，政府在今年三月選擇了妥協，同意將法案送交朝野共同組成的「國會特別遴選委員會」進行回爐重造。

就在最近，這個特別遴選委員會的審查報告陸續出爐。根據最新進展，政府已經同意讓國會在獨立檢控官的委任程序中扮演正式角色。未來候選人名單將交由國會特別遴選委員會審查，委員會可以提出評估與建議。更重要的是，修訂方向也強調，首相與內閣不應再直接介入這項委任程序。

很多人可能會問，康哥，這個修改真的有這麼重要嗎？我的答案是：很重要。但是在探討這場體制改革時，我們又很容易陷入一種非黑即白的思維，認為改革要么是完美的成功，要么就是徹底的失敗。但現實的政治與制度演進往往不是這樣的。即使國會最後只是象徵性參與，而沒有拿到最核心的絕對監督權，這場改革恐怕很難完全回應社會對司法獨立的期待；但只要能跨出「檢控分離」這一步，相較於過去幾十年權力高度集中的舊體制，它依然是一個難得的進步。我們需要衡量的，是這場改革的含金量到底有多少。

而在未來的製度落實後，有一個更關鍵、更需要公眾持續探討的核心問題，那就是：如果未來這個握有大權的獨立檢察官真的出現了濫權、或者其專業操守受到質疑，究竟該由「誰來監督檢控官」？

在未來的法律配套中，這個獨立檢察官辦公室是否需要定期向國會提交年度報告？他是否需要接受國會的質詢？他的預算是否受到審計機關的嚴格監督？當公眾對他的不提告決定產生重大質疑時，是否能有獨立的司法覆核或獨立委員會來進行調查？這些具體的問責機制設計，才是決定一個獨立機構會不會變成另一個缺乏制衡的權力怪獸的關鍵。

很多人在談論政治和體制改革的時候，往往會把希望寄託在某一個特定的人身上。以為只要換了一個好的首相，或者換了一個有正義感的總檢察長，大馬的司法就會一片光明。但事實上，檢控分權的本質，絕對不只是把權力從一個人的手上交給另一個人的手上。

真正的改革，不是把權力搬家，而是建立一套任何人掌權都不能濫權的制度。今天坐在首相位子上的人，可能是你所支持的政黨、是你所信任的領袖；但是，國家的法律和製度，從來就不是為了今天某一個特定的人而設計的，而是為了未來每一位可能掌握權力的人設計的。真正成熟的民主社會，他的核心價值不在於我們多麼相信某一個政治人物的品德，而是在於我們擁有一套能夠約束所有政治人物、約束所有行政權力的制度。

接下來這幾天，國會將會針對遴選委員會的報告進行更深一層的辯論與表決。到時候我會再和大家分享最新的進展。