限制首相任期修憲失敗是好事？揭開大馬政客「懶惰改革」的遮羞布！

就在前幾天，也就是2026年的3月2日，馬來西亞政壇發生了一件備受矚目，但最終卻雷聲大雨點小的事情。團結政府在國會提呈的「限制首相任期10年」修憲案，在二讀表決時，因為部分議員缺席和反對黨棄權，最終只拿到146票，以2票之差跨不過三分之二的修憲門檻，宣告闖關失敗。

這個結果出來後，網路上罵聲一片，很多人覺得馬來西亞的民主改革又倒退了，覺得那些不支持的政客都是為了貪戀權力。但要真正看懂這場政治大戲，我們必須先回顧一下歷史，看看這個法案到底是怎麼來的。

限制首相任期這個提議，第一次被正式端上檯面，是在8年前，也就是2018年3月8日發布的希望聯盟第14屆全國大選競選宣言——《希望宣言》裡面。當時希盟明確承諾，一旦執政，將限制首相任期最多兩屆，也就是10年，並且特別強調一件事：「首相不得兼任財長」。這個提議的歷史背景，主要是為了回應當時民間對於前首相馬哈迪過去掌權長達22年，以及後來納吉時代權力極度集中的強烈反彈與恐懼。

帶著這段歷史脈絡，我們再來看看幾天前的修憲失敗。很多人覺得大馬民主倒退了，但今天，我想請大家先放下情緒，我們從比較憲政、從國家體制設計的角度，冷靜地來剖析這件事。

最近我在《當今大馬》上讀到了一篇非常精彩的政論專欄，作者是廖品淳與謝家軒。這篇文章的分析非常透徹，也完美契合了我們公民社會對於權力制衡的擔憂。今天，我想借鑒這兩位作者在文章中提出的核心論點，並結合我自己的觀察，來告訴大家一個可能跟主流輿論完全相反的觀點：這項修憲案的失敗，對馬來西亞的憲政體制來說，未必是一件壞事。因為所謂的「限制首相任期」，本質上就如這兩位作者所言，是一場避重就輕、甚至帶有嚴重體制水土不服的「懶惰改革」。

我們首先要搞清楚一個最根本的政治常識：馬來西亞奉行的是西敏寺議會民主制，而不是美國或台灣那種總統制。在總統制底下，行政跟立法是高度分離的。總統由人民直接選舉產生，他的權力來源是全民授權。一旦當選，除非他犯下叛國、嚴重貪污這類足以被彈劾的重罪，否則他的任期是固定的，國會很難隨便把他拉下台。正因為總統的權力如此穩固，所以總統制的國家必須在憲法裡設定任期限制，比如最多只能當兩屆、八年，用這種「時間到了就必須走人」的硬性規定，來防堵獨裁者的出現。

但是，馬來西亞的議會民主制，運作邏輯完全不是這樣。我們的首相不是人民直接選出來的，選民只能選出自己選區的國會議員，再由掌握國會多數席位的政黨聯盟領袖出任首相。也就是說，首相權力的唯一合法性來源，叫做「國會的多數信任」。

在議會制裡，行政和立法是高度重疊的，首相隨時隨地都要對國會負責。只要有超過半數的議員對首相投下不信任票，或者政府提呈的財政預算案在國會被否決，首相就等於失去了多數信任，必須立刻辭職下台，或者解散國會重新大選。這套運作在馬來西亞我們太熟悉了。回想一下2020年到2022年那段期間，國會根本沒有解散，但我們卻因為議員的立場轉換，接連換了馬哈迪、慕尤丁、依斯邁沙比里三任首相。

這說明了什麼？這說明了議會民主制本身就內建了非常強大的「汰換機制」。政府的存續取決於信任，而不是固定的時間。

如果我們今天硬生生地把總統制的「任期限制」移植到議會制裡，就會產生嚴重的「水土不服」。想像一下，如果有一位首相做得非常好，帶領國家經濟起飛，同時也依然掌握國會八成議員的鼎力支持，但就因為他做滿了十年，法律強制規定他必須下台，把位子交給一個能力可能遠不如他的人。這是不是人為地切斷了國會的信任授權？

更危險的是，正如廖品淳與謝家軒在文章中所警告的，這種只限制行政首長在位時間的法案，充滿了可怕的法律漏洞。第一個漏洞，法案規定首相做滿十年就必須連同內閣一起卸任。但在選出新首相之前，他們必須擔任「看守政府」。可是，法案並沒有規定看守政府的任期上限！這意味著，一個充滿權力慾望的首相，完全可以利用看守政府的名義繼續執政，把時間無限期拖延下去。

第二個漏洞，也就是馬來西亞人最應該警惕的「緊急狀態後門」。馬來西亞的歷史上，有一大半的時間是處在某種形式的緊急狀態之下的。從1969年的513事件到2011年才解除的緊急狀態，再到2021年慕尤丁政府為了解決政治危機而頒布的疫情緊急狀態。大家不要忘了，頒布緊急狀態的建議權，就掌握在首相跟內閣手裡。

如果一個首相的十年任期快到了，他完全可以找個理由，建議國家元首頒布緊急狀態，然後強行中止國會的運作，凍結憲法裡的任期計算。這樣一來，所謂的任期限制不僅淪為廢紙，反而會逼得一個面臨下台危機的領導人，採取更極端、更獨裁的手段來延續他的政治生命。

第三，這會造成嚴重的「權責分離」。首相卸任了，但他可能還是執政黨的黨魁，他大可以推舉一個聽話的親信去當「傀儡首相」，自己躲在幕後垂簾聽政。實權掌握在前首相拿督斯里的手裡，但如果在國會裡出了什麼紕漏，承擔憲政責任、被罵下台的卻是那個檯面上的傀儡。這完全破壞了內閣制「權責相符」的核心精神。

說到底，為什麼這幾年限制首相任期的呼聲這麼高？因為過去幾十年，我們看過太多掌權太久導致的腐敗，馬哈迪的22年鐵腕統治給社會留下了太深的陰影。所以很多人直覺地認為：只要限制在位時間，就能防止貪腐。

但這是一個嚴重的邏輯謬誤。貪污腐敗的根源，從來都不在於「執政時間的長短」，而在於「權力是否受到絕對的約束」。

我們用數據來說話。納吉在位九年，連十年都不到，但他卻能搞出震驚全球的一馬公司（1MDB）百億洗錢案。慕尤丁執政短短十七個月，下台後依然因為建威基金（Jana Wibawa）案面臨貪污控訴。還有接替他的依斯邁沙比里，在位時間更短，只有區區十五個月，但近期同樣因為「大馬一家」（Keluarga Malaysia）高達數億令吉的宣傳費弊案，甚至被反貪會從相關的安全屋裡搜出上億令吉的現金，直接淪為貪污案嫌犯。事實證明，只要體制內的權力沒有被關進籠子裡，就算一個首相只做一年多，他依然可以把國庫掏空。

這就帶出了我們今天討論的核心重點。從公民社會的角度來看，我們對人性的權力慾望始終抱持著最深刻的警惕。我們不相信所謂的聖人政治，我們只相信制度防腐。與其把精力花在限制首相能當幾年，真正的改革，應該是徹底削弱首相那種不受制衡的「絕對權力」。

而其中最迫切、最核心的第一步，就是回到2018年那份宣言裡真正觸及痛點的那句話，並將它明文立法：絕對禁止首相兼任財政部長。

在馬來西亞，首相兼任財長，就是一切制度性腐敗的萬惡之源。為什麼？因為這等於把內閣裡最重要的「球員」跟「裁判」變成了同一個人。

在一個健康的內閣運作中，各個部門的首長負責提出政策、要預算；而財政部長的角色是「守門員」，他的責任是守住國庫，審核這些項目國家的財政到底負不負擔得起。當首相兼任財長的時候，內閣的內部制衡就瞬間死亡了。當最高決策者想要推動一個好大喜功的大型建設，而批准撥款的又是他自己的時候，內閣裡還有誰敢說不？

一馬公司醜聞之所以會發生，最直接的體制原因，就是納吉當時身兼首相與財長。他可以輕易地以財政部的名義，為一馬公司的巨額外債提供政府擔保，甚至繞過國會和內閣的嚴格審查。如果當時的財政部長是另有其人，並且具備獨立的政治話語權，這場災難或許在第一時間就能被踩下剎車。

此外，大家要知道，馬來西亞的經濟結構有著極為龐大的「政聯公司」（GLC）體系。財政部屬下的各種機構掌握著國家最核心的資產。當首相把財長的大權也一把抓的時候，他等於一個人控制了全國最龐大的資源分配權跟人事任命權。這種絕對的經濟支配力，就是滋生裙帶資本主義和政治恩庇網路的溫床。他可以用這些資源去收買政治勢力，鞏固自己的地位。這不是換個人做做看就能解決的問題，這是體制設計上開出的一道巨大的後門。

我們去看看世界上其他成熟的議會制國家是怎麼做的。在議會制的發源地英國，這條紅線畫得非常清楚。首相住在唐寧街10號，他是第一財政大臣，負責統籌大局；而真正的財政大臣住在隔壁的唐寧街11號，負責掌控國庫。在英國的政治傳統裡，首相跟財政大臣經常會因為預算問題而吵架、甚至關係緊張。但我要告訴大家，這種「健康的緊張關係」，對國家的納稅人來說才是最大的保障！因為這代表國家的錢沒有那麼容易被一個人說了算。

在澳洲、加拿大、紐西蘭這些西敏寺體系的國家，你也幾乎看不到總理兼任財長這種荒謬的現象。有人可能會拿新加坡來反駁，說新加坡的李顯龍跟現在的黃循財也都曾經或正在兼任財長。但請不要忘記，新加坡擁有極度嚴苛、連高官都能輕易落馬的反貪局（CPIB），有高度透明的公務員體系，更重要的是，新加坡的民選總統對國家的儲備金擁有「第二把鑰匙」的否決權。馬來西亞有這些堅固的體制防護網嗎？完全沒有。

所以，回過頭來看這次闖關失敗的修憲案。限制任期，只是政治人物為了兌現競選承諾、應付選民所端出的一盤「廉價快餐」。它在政治操作上成本最低，不需要觸動既得利益集團的蛋糕，也不會削弱他們手上現有的權力。

如果政府真的有心要改革，請把那些最能牽制首相的權力交出來。立法禁止首相兼任財長；將反貪會主席、總檢察長、警察總長、選委會主席的任命權，從首相的桌上移交給國會特別委員會去審查跟批准；大幅度削減首相署那龐大到不合理的預算。

我們不需要一個有著「十年有效期限」的獨裁者，我們需要的是一個從上任第一天起，權力就被關在制度籠子裡的政府首腦。這才是大馬民主邁向成熟，真正該走的艱難道路。